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原标题：当涂县西山公墓未经审批经营近30年 卖出墓穴2万余座 无证公墓“带病”运营曝殡葬执法短板

调查动机

安徽省当涂县姑孰镇境内一座公墓,经营近30年卖出了两万余座墓穴,但至今没有办理审批手续,其中有何隐情?《法制日报》记者进行了调查。

在宁芜高速和省道s314交汇处,安徽省当涂县姑孰镇境内,有一处名为“西山”的公共墓地。

从外观上看,西山公墓与其他正规公墓没有什么区别,在规模上可能还要更大些。然而,剥开“外衣”,该公墓在未经审批的情况下已经营了约30年,卖出墓穴两万余座。

近日,《法制日报》记者调查得知,西山公墓属于姑孰镇政府筹建,既不属于公益性公墓,也不属于经营性公墓。由于筹建时间久远,相关手续、证照已经无法办理。

公墓方称手续齐全产权永久

今年清明节前夕,记者以买墓人的身份来到西山公墓。在来访接待处,记者见到了西山公墓副主任杜生贵。记者说明来意后,他很热情地表示要带记者进墓园看看位置和环境。

从接待处后门出去左拐,走上大概五六百米的距离,是两块有空穴的墓地。杜生贵指着位置高一点的墓地说,这座是3.4万元,下边一点的要3.3万元一座。

杜生贵告诉记者,西山公墓是当涂县姑孰镇政府筹建的,1988年开始对外营业,距今已有将近30年的时间。整个公墓占地约4万亩,目前已售墓穴2万多座,还有1000多座空穴。

当记者提出想看下经营许可证等证件时,杜生贵称公墓证件齐全,不过都在主任的办公室里。由于主任不在家,现在看不了。

为了让记者放心,杜生贵从接待处柜子里拿出一本墓穴证,称买墓后会填写好并盖章给买主。记者看到,墓穴证上盖的章是西山公墓的章。

“西山公墓是永久性产权,外地人都能买,只要10年交一次护墓费就行。”杜生贵说,他们是镇政府的下属单位,买墓尽可以放心,不像附近私人搞的“黑墓地”,说取缔就取缔了。

记者提出墓穴价格太贵,杜生贵称价格好商量,还透露西山公墓要在现有墓园后面的荒地上扩建。打报告批下来,清明过后就动工,基本三五个月就能对外销售,价格会更便宜。

无任何审批手续被禁止新建

在杜生贵的介绍中,西山公墓证件齐全、产权永久,还在不断扩建,是个性价比很高的公墓。但记者从当涂县民政局了解到的情况,却完全推翻了这些说法。

当涂县民政局社会事务管理办公室副主任孙蓬告诉记者,当涂西山公墓是姑孰镇政府筹建,既不是公益性公墓,也不是经营性公墓。由于没有办理审批手续,早在2002年,省民政厅就要求其整改。到了2012年,当涂县委县政府作出会议纪要,要求西山公墓不再新建,现有的墓地卖完为止。也就是说,是不允许在荒地上继续扩建的。

记者还从民政部门了解到,购买公墓,买的是安葬权,也是租赁权,并不是购买所有权。以20年为一个周期,到期后要交管理费。所以西山公墓永久产权的说法,也是站不住脚的。

至于是不是非法经营,孙蓬表示不好定性,但是没有经过审批属于无证经营。“现在想按要求补齐手续不太可能,而且已经卖出这么多墓穴,再想搬迁也不太可能,成本太高了”。

记者联系上西山公墓内部一名知情人士,他告诉记者,西山公墓具有乡镇企业性质。上世纪90年代的时候,民政部门想把公墓收回去,但听说是因为人员安置问题没有谈拢而作罢。前几任主任之中,也有人申请办理手续,但后来因为工作交接问题,又不了了之。

“前几年效益不好,这几年有点盈利,一年大概能赚一百多万元。”该知情人士告诉记者,因为公墓是自负盈亏,所以建立了一个殡葬礼仪服务中心进行公司化运营,收支都是中心自己管。

对于西山公墓的性质,该知情人士打了个比方:“西山公墓确实是镇政府的‘孩子’,但又有点‘私生子’的味道。”

无证非法经营按属地原则查处

记者从安徽省民政厅了解到,公墓有公益性和经营性两大类,公益性公墓又分为城市公益性公墓和农村公益性公墓两种。目前,安徽省依法审批的经营性公墓有107座,名单中不包括西山公墓。而公益性公墓,一个县原则上只规划一处,市一级为保障供应,可规划3到4处。

安徽省民政厅社会事务处处长张亚平向记者介绍了公益性公墓和经营性公墓的区别。在用地上,经营性公墓用地是经营性建设用地,要招拍挂,缴纳土地出让金；公益性公墓是公益性有偿划拨用地,不用缴纳土地出让金,也不用招拍挂。在审批权限方面,经营性公墓要由省级民政部门审批；农村公益性公墓由县、区级民政部门审批,县、区级城市公益性公墓由市级民政部门审批,市级的要报省厅备案。在销售服务范围方面,经营性公墓可以跨地区销售,但是公益性公墓不可跨辖区销售。在价格制定方面,公益性公墓实行政府定价,经营性公墓实行市场价。在投资主体方面,经营性公墓允许民营社会资本投入,公益性公墓必须当地政府投资。

张亚平说,经营性公墓要经省民政厅审批许可,由当地民政部门组织筹建,经过验收后再下达正式的批复。公墓审批要件比较多,同级人民政府要先审核同意,发改委要立项,规划部门要出选址意见书,国土部门要出供地预审意见,环保部门要有环评意见等。等到基本完工、手续完备、明确投资主体后,再次审批,然后再颁发经营性公墓许可证,在工商部门办理营业执照,才能对外经营。所以如果没有办理审批手续,后期就算放宽条件,也补齐不了。

需要注意的是,任何公墓扩建,都要向原许可单位报批,没有履行审批手续,也是违法的。

对照这些规定,西山公墓显然不符合公益性和经营性公墓的要求,也没有继续扩建的资质基础。

“对于非法经营的行为,按照属地原则,由所在地民政、工商、国土等部门去查处。”张亚平说,一旦查实,要没收违法所得,可以并处违法所得1倍以上3倍以下的罚款。违法所得超过一定范围,还可能涉嫌犯罪。

建议联合执法形成执法合力

西山公墓无证经营问题,有一定的历史背景,但也折射出殡葬管理的难点。

“殡葬管理的法规滞后,法律层次低。”张亚平说,国务院颁布《殡葬管理条例》至今约有20年,很多内容已经与殡葬实际相脱离。而且条例取消了强制执行权,在实践中执行力度也不够。

按照《殡葬管理条例》规定,未经批准,擅自兴建殡葬设施的,由民政部门会同建设、土地行政管理部门予以取缔,责令恢复原状,没收违法所得,可以并处违法所得1倍以上3倍以下的罚款。墓穴占地面积超过省、自治区、直辖市人民政府规定的标准的,由民政部门责令限期改正,没收违法所得,可以并处违法所得1倍以上3倍以下的罚款。

“查处和取缔非法经营公墓,不仅仅涉及民政一家,还涉及国土、林业、规划、环保等部门。建议尽快出台殡葬管理法,明确政府各部门的责任。各相关部门还要实行联合执法,加强执法合力。”张亚平说。

记者了解到,为满足农村地区需要,治理乱买乱葬问题,安徽省政府曾出台《加强公益性公墓建设管理的通知》,要求到2016年,在农村,每个乡镇至少建设1座公益性公墓。但目前推进速度较慢,只建立了700多处,还有一半的缺口。

张亚平建议,领导干部要带头推动殡葬改革,完善城乡殡葬基础设施,保障群众的殡葬需求。要推进落实惠民殡葬政策,加大殡葬改革政策宣传力度,倡导移风易俗、厚养薄葬、文明祭扫。

据安徽省殡葬事业“十三五”发展规划显示,该省除原有墓区饱和、城市规划等特殊原因外,不再受理经营性公墓新建(迁建、扩建)申请。加强经营性公墓建设规划方案和建设过程审查、审核,进一步规范公墓建设经营行为,严查超标准建墓穴和擅自扩大用地规模行为,坚决依法查处和取缔非法公墓。

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